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財稅公益訴訟促進財稅機關依法履職
專家呼吁建立納稅人訴訟制度
發布時間:2019-05-31 09:27 星期五
來源:法制日報--法制網


核心閱讀


通過納稅人訴訟制度,可以進一步強化對政府收支行為的監督,特別是對政府濫用財政資金、違法或不合理使用財政資金行為進行監督。


□ 法制日報全媒體記者 張維


因未履行法定職責,被檢察機關訴諸于法院的財稅部門已非個例。

“自行政公益訴訟制度確立以來,財稅領域的行政公益訴訟案件相應增多,這對財政稅務機關的依法行政與謹慎履職提出了更高的要求。”在近日由中國法學會財稅法學研究會主辦、首都經濟貿易大學承辦的財稅公益訴訟研討會上,國家法官學院副院長李曉民教授說。

據了解,通常而言,在提起行政公益訴訟之時,相關違法已經造成環境資源嚴重破壞、國有財產大額流失的嚴重后果,即便行政機關履行法定職責,采取補救措施也很難達到治理效果,追回相關財產。這意味著財稅機關的依法行政必須落到實處,以盡可能做到防患于未然。

公司欠繳數十萬稅款

蘭州稅務局成為被告


國家稅務總局蘭州市稅務局就曾當過行政公益訴訟的被告。

1999年,恒基公司開發“恒基大廈”項目,自2001年開始對外銷售,截至2007年,共計完成銷售收入4242.17萬元,應當上繳營業稅212萬元,但恒基公司只繳納了營業稅款68.26萬元。

蘭州市城關區人民檢察院為此發出檢察建議。但其后,恒基公司欠繳的稅款仍未追回,“國有資產仍處于流失狀態,該局怠于行使職責”,城關區檢察院說。

為此,城關區檢察院于2018年3月5日,向蘭州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟,起訴被告國家稅務總局蘭州市稅務局不履行法定職責,提出兩項訴訟請求。

這兩項訴訟請求分別為:依法確認被告蘭州市稅務局的行政不作為行為違法;依法判令蘭州市稅務局依法行使行政管理職權,對第三人恒基公司欠繳的稅款依法予以追繳。

當然,蘭州市稅務局并非毫無作為。一個值得注意的細節是,2007年因恒基公司未及時申報、足額繳納稅款,蘭州市稅務局曾對其作出罰款決定,并發出催繳稅款通知。經催繳,恒基公司繳納了營業稅款21.45萬元,仍未繳清欠繳的營業稅款。

根據《中華人民共和國稅收征收管理法》相關規定,稅務機關有權檢查納稅人的賬簿及納稅情況,發現納稅人沒有按期繳納稅款的,稅務機關應當責令限期繳納,并加收滯納金。逾期仍未繳納的,經縣以上稅務局(分局)局長批準,稅務機關可以采取強制執行措施,查封、扣押、拍賣、變賣其財產抵繳稅款,或者從其在銀行、金融機構的存款中扣繳稅款。對于納稅人不進行納稅申報,不繳或者少繳應納稅款的,由稅務機關追繳稅款、滯納金,并處罰款。

“根據上述法律規定,被告僅實施催繳、罰款的措施,未全面行使行政職權,采取法定措施,致使國家稅款未及時足額征收到位,造成國有資產損失,其行為違反了稅法的相關規定,構成不履行法定職責。”蘭州鐵路運輸法院法官李志霞在研討會上說。李志霞正是這一案件的主審法官。

法院最終在判決中認定蘭州市稅務局未全面履行法定職責的行為違反了稅法的相關規定,判決蘭州市稅務局履行法定職責,在判決生效之日起90日內將恒基公司欠繳的營業稅款追繳到位。

這一案件在業內產生極大影響,于2018年底入選中國法學會財稅法學研究會等單位評選的首屆十大年度影響力稅務司法審判案例。

國有財產認定存爭議

稅款財政資金或有別


行政公益訴訟正在成為倒逼政府部門依法行政的一個重要方式。

2015年7月,全國人民代表大會常務委員會發布《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《決定》),授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區確定為北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區、直轄市。

《決定》明確試點工作必須“促進依法行政、嚴格執法,維護憲法法律權威,維護社會公平正義,維護國家利益和社會公共利益”。

2017年,新修訂的行政訴訟法在第二十五條增加一款,作為第四款:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

有助于促進依法行政行為的行政公益訴訟案件情況如何,不妨將作為公益訴訟試點之一的甘肅作為一個觀察點。上述案件的審理法院——甘肅鐵路運輸法院行政庭庭長張惠嬌介紹說,自2016年3月1日以來,甘肅鐵路運輸法院共受理各類行政公益訴訟案件16件,其中環境資源案件13件(涉及土地、河道、林地、環保等),財稅類案件3件。

多位與會專家提及,財稅類公益訴訟案件中,往往涉及對國有財產的認定。比如,上述案件中,恒基公司欠繳的營業稅款是否屬于《行政訴訟法》第二十五條第四款規定的國有財產保護范圍,是需要弄清楚的首要問題。“財稅是否屬于我們的國有財產的范圍,如何來界定國有財產,財稅這塊算不算公益訴訟的范圍,目前在學術上還有爭論,上述案例就具有典型意義。”中國法學會財稅法學研究會秘書長、首都經貿大學法學院教授周序中說。

張惠嬌認為,國有財產是指國家所有的一切財產和財產權利的總和,是國家所有權的客體。具體而言,國有財產包括國家依法或者依權力取得和認定的財產,國家資本金及其收益所形成的財產,國家向行政事業單位撥入經費形成的財產,對企業減稅、免稅和退稅等形成的資產以及接受捐贈、國際援助等所形成的財產。國家是國有資產所有權的唯一主體。那么,依據國家法律取得的應屬于國家所有的財產均屬于國有財產。

就上述案件而言,稅務機關作為國家法定的稅收征管部門,具有依據《中華人民共和國稅收征收管理法》的相關規定,向納稅相對人征收營業稅,所征稅款屬于國有財產。

中國政法大學教授、中國財稅法學研究副會長施正文則認為,能否從將稅款納入國有財產的范圍,是需要考量的。國有財產在他看來是有形的或者是政府已經取得的財產。稅款顯然不能算已經取得的財產,財政資金則可以。在施正文看來,稅款是一種公共財產,其與國有財產還是不一樣的。

賦予納稅人訴訟權利

加強對政府收支監督


值得注意的是,包括財稅公益訴訟在內的行政公益訴訟也面臨諸多困境。

張惠嬌說,行政公益訴訟的違法行為及線索極具隱蔽性,不易被發現。有相當一部分案件系檢察機關在辦理刑事案件中發現的違法線索,還有個別案件系檢察機關從新聞報道、舉報中發現。

更大的問題在于檢察機關發現違法行為時,已造成嚴重后果。“從我院審理的16件行政公益訴訟中反映出,至檢察機關發現違法行為、發出檢察建議、提起訴訟時,違法行為均已造成環境資源嚴重破壞、國有財產大額流失的后果。”張惠嬌說。

違法后果恢復、糾正難,也是在這些行政公益訴訟中發現的問題。行政公益訴訟經法院審理后,判決行政機關履行法定職責,采取補救措施,恢復被破壞的環境、追回流失的國有財產,但治理、追回難度大。張惠嬌介紹說,在上述案件中,恒基公司營業執照已被吊銷,已多年未營業,公司也無財產可供扣稅,稅務機關追回欠繳稅款難度大。

張惠嬌同時提及,檢察機關在被告完全履行職責,已實現了公益訴訟的目的,但有些檢察機關堅持不撤訴,浪費司法資源,繼續開庭進行判決。此外,行政公益訴訟的執行問題應如何落實,也有待研究。

中國社會科學院研究員滕祥志認為,財政領域的行政公益訴訟還是需要更多一些,這將對我們的依法治國形成一個巨大的貢獻,起到有力的推動作用。

施正文認為,我們現在的財稅行政公益訴訟還不能代替納稅人訴訟,可以將其看做一種不成熟的納稅人訴訟,“我們還有必要使這種初級階段的納稅人訴訟逐步推向高級階段,向現代納稅人訴訟制度發展,也就是說,我們將來逐步要賦予納稅人以個人名義(當然納稅人也是社會公益的代表),來提起財稅行政公益訴訟。”

通過納稅人訴訟制度,可以進一步彰顯對政府收支行為的監督,特別是對政府濫用財政資金、違法或不合理地使用財政資金行為進行監督。“不僅政府錢要花得合法,而且要花得有效。”在施正文的設想中,納稅人訴訟制度將來可以配合審計制度、預算制度等形成“三大風暴”,使我國的社會公共利益得到更好保護,推進法治國家的建設。


責任編輯:莫亞奇
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